La reforma tributaria 2022: proyecto clave contra la inequidad y por el progreso social

Como todos los cambios promovidos por el gobierno de Gustavo Petro desde su posesión, la reforma tributaria significa un giro completo en los criterios tradicionales que venían guiando la configuración del régimen fiscal colombiano. La larga serie de reformas tributarias realizadas en Colombia desde la apertura económica en los 90 (en promedio una cada dos años) se ajustó a un guion central: aumentar los impuestos al consumo y a las rentas laborales medias y disminuir los tributos a las rentas de capital y a los altos ingresos vía exenciones y descuentos tributarios. Con muy pocas desviaciones, los gobiernos y sus ministros de Hacienda se esmeraron desde entonces en sintonizarse con el dogma neoliberal que ve en los gravámenes al capital una inaceptable expropiación de la ganancia privada y en la política fiscal una intromisión del Estado en los resultados sociales supuestamente inmejorables de un mercado sin regulaciones. Por tanto, según esta lógica los gastos del Estado deben recaer principalmente en el grueso de la población trabajadora y el mecanismo tributario más idóneo son los impuestos indirectos.

Para desarrollar este paradigma los gobiernos elitistas hicieron caso omiso de los principios de equidad, progresividad y eficiencia establecidos en la Constitución de 1991 para la tributación. Lo mismo hicieron con la mayoría de los derechos sociales que son norma constitucional, ignorados desde entonces en aras de privilegiar la privatización de lo público y la concentración de la riqueza. Con base en estos hechos incontrovertibles, el Estatuto Tributario fue demandado como contrario a la Constitución luego de la reforma tributaria de 2019, si bien esa demanda no prosperó por razones discutibles de acuerdo con acreditados juristas como Rodrigo Uprimny.

La rectificación de la incoherencia fiscal

Pero ya los sectores mayoritarios de la población mostraron desde el año pasado su vigoroso rechazo a la fiscalidad regresiva y a los resultados del modelo neoliberal que se ven reflejados en la peor concentración del ingreso de la región, así como en la mayor desigualdad social, desempleo y pobreza en Colombia. Y lo refrendaron en junio de este año con la elección democrática del gobierno del Pacto Histórico para el periodo 2022-2026.

Así las cosas, el nuevo ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, presentó al Congreso un proyecto de reforma tributaria orientado por los citados principios constitucionales, es decir, destinado a corregir la regresividad, inequidad e ineficiencia del actual Estatuto Tributario. Este proyecto de reforma tiene como ejes:

1. La eliminación de numerosas exenciones tributarias inequitativas e injustificadas para personas naturales y jurídicas.
2. Aprobación de impuestos progresivos a las rentas de las personas naturales que aumenten la contribución fiscal efectiva del 2% más rico de los colombianos. Por el contrario, no se amplía ni aumenta el IVA que grava proporcionalmente más a los pobres.
3. Igualdad en las tasas impositivas de los ingresos independientemente de su procedencia (dividendos, rentas de inmuebles, ganancia ocasional) con las vigentes para las rentas de trabajo.
4. Eliminación de privilegios fiscales al sector minero, en especial de la deducción de las regalías del impuesto de renta; y gravamen de 10% a las ganancias extraordinarias en las exportaciones de petróleo y carbón.
5. Impuesto progresivo a los patrimonios altos (más de $2.736 millones) y mantenimiento de la sobretasa del impuesto de renta del sector financiero.
6. Los llamados “impuestos saludables” para desestimular el consumo de bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados, nocivos para la salud, así como un gravamen a los plásticos de un solo uso.

Entre las exenciones a eliminar figuran algunas tan descomunales como las concedidas a empresas exoneradas de pagar impuestos en los próximos 20 o 30 años; también las gabelas para otras tantas que sólo están obligadas a pagar la mitad de los impuestos con el pretexto de estar instaladas en zonas francas, pero sin una actividad esencialmente exportadora que era su fin original. Con toda razón el ministro Ocampo ha expresado que, en lugar de este trato fiscal preferencial a algunos sectores con el supuesto fin de fomentar su desarrollo, es mejor nivelar las empresas en tributación y luego mediante el gasto público ofrecer selectivamente incentivos sectoriales asociados a indicadores de resultados reales favorables para el país. Las rentas exentas concedidas a empresas privadas, sin contar las exenciones de IVA para bienes de capital importados, tuvieron el año pasado un costo fiscal de $6,7 billones, encabezadas por las de las empresas financieras y de seguros y las de energía y gas, sectores todos muy rentables que para nada justifican subsidios estatales. Y el costo fiscal total de los beneficios tributarios otorgados a personas jurídicas alcanzó los $16 billones. La severa reducción de los mismos que se llevará a cabo implica sin duda elevar el esfuerzo fiscal de los contribuyentes, hoy bastante bajo, pero como ha destacado Ocampo los estudios no demuestran que esto impida el crecimiento.

En lo inmediato, la reforma se propone aumentar el recaudo tributario en alrededor de $25 billones anuales (1,7% del PIB), de forma que Colombia se aproxime al 22 % del PIB que es el promedio latinoamericano, remontando el rezagado 18,7% actual del país. Así podrá fortalecerse la política social y la inversión pública en el desarrollo económico y productivo, se podrá cumplir con la reforma rural integral del Acuerdo de Paz y fomentar la seguridad alimentaria. Un aumento de la recaudación, de igual o mayor escala, se espera de la fuerte reducción de la mega evasión, estimada en $80 billones anuales, que se propone lograr la DIAN con nuevos enfoques e instrumentos; el cobro de impuestos será liderado por un destacado investigador, experto en política fiscal pero ante todo libre de sindicaciones de usar para beneficio propio paraísos fiscales como el director de impuestos del gobierno anterior.

El propósito de la reforma es que la transformación hacia una estructura fiscal progresiva, en la que contribuyan más los que más tienen, permita corregir hacia abajo el coeficiente de Gini después de impuestos, lo que significa una redistribución social del ingreso y disminución de la desigualdad. Así ocurre en los países más adelantados, mientras que en Colombia y otros países latinoamericanos el Gini después de impuestos y transferencias permanece igual e incluso empeora en algunos casos.

La batalla contra el continuismo

Como era de esperarse, cada meta y cada cambio contenido en la reforma afronta fuertes resistencias de quienes gozan hoy de múltiples privilegios fiscales o de quienes actúan como sus abogados en el mundo político. Los uribistas, en primer lugar, para quienes la doctrina de su partido ha sido la de su jefe vitalicio, la llamada “confianza inversionista”, que consiste en obsequiar a perpetuidad, a costa del erario y el patrimonio público, generosos beneficios fiscales, regulatorios y jurídicos a las multinacionales y a los dueños de grandes capitales. Una ostentosa amplitud sin exigir nada a cambio para el país salvo el pago de impuestos indulgentes, y sin vacilar a la hora de favorecer los atropellos ecológicos y sociales. Con el agravante de los escandalosos casos de enriquecimiento ilícito vinculados a muchas concesiones lucrativas.

Menos cohesionados alrededor de su caudillo, Vargas Lleras, los integrantes del partido Cambio Radical consideran casi toda la propuesta de la reforma tributaria una afectación intolerable de los intereses privados transnacionales y de los más ricos, con consecuencias catastróficas para la inversión. No importa que mucha de esa inversión pasada haya sido en la economía extractivista, infructuosa para el desarrollo nacional, pobre en creación de empleo, depredadora del medio ambiente y hasta promotora de violencia. Ni que los ahorros tributarios de la ínfima minoría local de superricos termine en paraísos fiscales o en bienes suntuarios dentro y fuera del país y no en inversión productiva ni empleo. Para ese partido la reforma afecta a los más vulnerables y “atenta contra el turismo y el sector productivo y empresarial”, según su declaración.

Uno de los blancos principales de las críticas de estos sectores políticos es el impuesto de patrimonio al que acusan de doble tributación. Pero eso no es cierto en Colombia para muchas propiedades rurales que no tributan o pagan impuestos insignificantes, ni para muchas empresas y propiedades urbanas que ocultan ingresos y evaden impuestos.

En el otro escenario, el de los gremios empresariales, el presidente de la Andi (que hace rato dejó de ser el gremio de los industriales) le regatea al Gobierno un insólito descuento de 70% en la cifra de recaudo prevista y espera que éste se conforme con $8 billones. Propone esta cifra a sabiendas de los costos reales muy superiores del programa de cambio que respaldaron los votantes colombianos y del crítico descuadre fiscal heredado del gobierno derrochador de Duque. Su argumentación simplista es que la carga fiscal de los inversionistas, si se suman los impuestos de las ganancias de las empresas y los aplicados a los dividendos que reciben sus propietarios, supera en su porcentaje nominal el de la mayoría de los países de la región. Olvida el vocero de las grandes empresas que la competencia imperfecta o hasta oligopolios de que gozan muchas de ellas les permite beneficiarse de un mercado interno muy favorable o incluso con demanda inelástica, lo cual les facilita determinar el margen de ganancia y trasladar en los precios a los consumidores buena parte de los costos fiscales.

Pero además, según indican estudios del Banco de La República, debido a las múltiples exenciones y descuentos la tasa efectiva de tributación de las empresas no ha sido de 35% ni de 60%, como dicen, sino de 21,1%, y “la suma ponderada de las tasas efectivas promedio sobre las utilidades de las empresas y las de sus dueños, es decir la tasa sobre las utilidades de su capital fue 15%”, aporte que recae en cabeza de las empresas en 91,1% y solo 8,9% en la de sus dueños (Rincón y Delgado (2017), Rincón (2021)). Por otro lado, a diferencia de las ganancias reinvertidas que forman parte del crecimiento de un negocio y del aumento de su valor patrimonial, el retiro de dividendos puede considerarse para el inversionista el retorno neto o remuneración periódica del capital invertido; y se puede equiparar fiscalmente con el ingreso laboral resultante de la remuneración del trabajo. Por tanto, ambos tipos de contribuyente son susceptibles de ser gravados con las mismas tasas, al igual que quienes perciben rentas de la propiedad inmobiliaria u otras rentas no laborales. Por eso en la reforma se plantea abandonar el sistema de clasificación cedular de ingresos para efectos del impuesto de renta (que discrimina las rentas laborales de otros ingresos), sistema que se ha usado para aplicar una selección adversa o más gravosa en la tasa impositiva para los contribuyentes cuya fuente ingreso son las rentas de trabajo.

No menos engañosa resulta la propaganda alarmista sobre las pérdidas inconmensurables de inversión extranjera con que amenaza el gremio asociado a la actividad petrolera y el de las empresas mineras frente a la perspectiva de que se empiecen a considerar las regalías, no como un impuesto anticipado, sino el pago por la explotación de un recurso natural no renovable, como en realidad es. Y anuncian prácticamente una desbandada si se impone una contribución del 10% a las ganancias coyunturales por los sobreprecios de las exportaciones de petróleo y carbón. Con sobrada razón el ministro Ocampo les recordó a estos Jeremías de la actividad extractivista que los cafeteros en Colombia contribuyeron sin problema durante muchos años con gravámenes sobre las exportaciones del grano; así mismo, en otros países se han impuesto aportes fiscales no de 10% sino de hasta 25% a las ganancias originadas en los sobreprecios de los energéticos exportados. Cabría agregar que en el caso de los cultivadores colombianos de café hay una gran diferencia con el de las empresas mineras y petroleras: los primeros han contribuido al empleo masivo, el desarrollo social y regional, la industrialización y la protección del medio ambiente, mientras que las empresas extractivistas están en mora de compensar adecuadamente a la nación y a las comunidades por el daño ambiental infligido, se enriquecen con la apropiación de recursos naturales no renovables, son pésimos generadores de puestos de trabajo, transfieren sus ganancias e inversiones a otros países y algunas de ellas se han visto involucradas en el problema de la violencia y desplazamientos forzados de las comunidades en los territorios.

Finalmente, desde Fenalco, el gremio de los comerciantes, su vocero madrugó a abogar por mantener el subsidio al consumo suntuario que significó la demagogia fiscal uribista de los días sin IVA, lucrativos especialmente para las grandes superficies y los importadores. Este subsidio a las ventas de los grandes comerciantes, cuestionado por todos los tributaristas serios debido a su injustificado costo fiscal y su efecto socialmente regresivo, fue descartado desde antes de las elecciones por el Pacto Histórico. Tras la definitiva exclusión en la reforma tributaria de los obsequios fiscales a los ricos de los que abusó el gobierno de Duque, ahora desde el citado gremio se quieren hacer ver los impuestos saludables como un nuevo tributo a pagar por parte de los tenderos y pequeños comerciantes, cuando su pago no recaería sobre ellos sino sobre el consumidor con la idea de persuadirlo de reducir el consumo de alimentos que perjudican su salud.

Advierten sin prueba alguna que este impuesto agudizará la inflación y aumentará el desempleo. Y olvidan que antes ya se ha aplicado esta estrategia por motivos de salud en el caso de los cigarrillos, con resultados positivos en salud pública y sin daños reales a la economía. Pero ya hay empresarios promoviendo marchas para defender egoístamente los intereses estrechos de su negocio. No piensan en opciones como su reconversión ni les importa los costos sociales de lucrarse estimulando los hábitos de consumo nocivos a la salud que hoy perjudican especialmente a la niñez y la juventud de los sectores pobres y vulnerables de la población.

El proceso de discusión y la lucha por la aprobación de la reforma

El proyecto de reforma tributaria fue presentado el 8 de agosto, el día siguiente a la posesión del presidente Petro. La premura en presentarlo se ha demostrado plenamente justificada al anticipar que surgirían objeciones crecientes e incluso una abierta oposición a la propuesta.

Una cosa parece clara: el país no les cabe en la cabeza ni a la derecha política derrotada en las pasadas elecciones ni a la mayoría del alto empresariado. Su oposición a los cambios propuestos, sin estudios serios ni evidencias, se limita a proteger los privilegios otorgados por esa tributación favoritista, cicatera, regresiva y antitécnica que ellos mismos han contribuido a crear con su respaldo y cabildeo en los últimos 30 años. En esta ocasión ni siquiera consideran la necesidad de reducir el elevado déficit fiscal (agigantado por el faltante que provocó el subsidio desmesurado a los combustibles) para poder recuperar el grado de inversión internacional y hacer menos oneroso el endeudamiento. Mucho menos aprecian la urgencia de disponer de recursos para sacar a 2 millones de colombianos de la pobreza extrema. De igual forma, prefieren ignorar por completo las conclusiones de los estudios realizados por los especialistas, incluso los contratados por los gobiernos anteriores como la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios de la OCDE, investigaciones que tienen sobrediagnosticadas las aberraciones del actual régimen tributario. Se niegan a reconocer que ésta es la reforma estructural indispensable de la que se ha venido hablando en el país desde hace varios años.

Pero, desde luego, no cabe esperar nada distinto de quienes han detentado el poder durante tanto tiempo y lo han usado para favorecer a unos pocos y llevar al país a la crisis social del presente. Así que lo más seguro es que, lejos de aceptar que la nación ha optado por una alternación política, las élites de la derecha y las minorías privilegiadas se nieguen a reconocer la derrota en democracia de sus ideas y se empeñen en obstaculizar el cambio. Por eso no es ninguna exageración que desde ministerios como en del Interior se llame a la movilización social para respaldar reformas como la tributaria y exigirle al Congreso su aprobación. Lo mismo demandan las centrales obreras, las organizaciones sociales y los más de 11 millones de colombianos que respaldaron a Gustavo Petro y votaron por un nuevo país. Ya sea ahora o más adelante, no sólo los salones del Capitolio sino las calles serán posiblemente escenario de la batalla por el cambio.