Los regímenes de pensiones y el derecho a la seguridad social

En medio de esta pandemia que no termina, ha cobrado mayor visibilidad en Colombia un problema grave: la crisis del sistema de pensiones. Pero no es la llamada bomba de tiempo fiscal, a la que suelen referirse los economistas ortodoxos y los apologistas de los fondos privados de pensiones que la atribuyen falazmente al sistema público de prima media, a su juicio “insostenible”. La verdadera crisis es el reflejo en el campo de las pensiones del infame déficit distributivo que padece la sociedad colombiana, acentuado por el modelo neoliberal implantado hace más de tres décadas. La Ley 100 de 1993 sobre la seguridad social es, efectivamente, una de sus más genuinas criaturas.

El problema de la cobertura vergonzosa

La desigualdad social en la obtención de una pensión es tal que hoy sólo una cuarta parte de la población mayor de 65 años está pensionada. Es decir, la inmensa mayoría de los colombianos de la tercera edad carecen de esta prestación de la seguridad social y están así expuestos a la indigencia. Además, los abismos de disparidad en el ingreso que se viven en Colombia durante la vida laboral se trasladan en forma amplificada a la etapa pensional. Alrededor del 90% de los pensionados sólo alcanzan el salario mínimo legal. Pero quienes no logran pensionarse ni siquiera cuentan con esta renta de sobrevivencia.

Una de las razones de este elevado nivel de exclusión social es el predominio del trabajo informal y la inestabilidad promovida por las reformas neoliberales de “flexibilización” del régimen laboral. Estas se propusieron socavar la seguridad en el empleo y debilitar la gestión del sindicalismo en defensa de la misma. De hecho, en consonancia con la implantación de la estrategia neoliberal de deprimir los salarios para multiplicar las ganancias de las empresas, las organizaciones sindicales han sido suprimidas o esterilizadas en buena parte del sector privado con la anuencia del Estado. Al mismo tiempo, la participación de las rentas de trabajo en el PIB bajó de 41,4% en 1990 a 34% en 2019.

Bajo el paradigma de precarizar los salarios para conseguir una mejora espuria de la productividad del trabajo, se dispararon los índices de terciarización e informalidad, proliferaron las agencias privadas de trabajo temporal y gran parte de los colombianos cayó por debajo los umbrales de pobreza o apenas ha logrado sobreaguar en condición de población vulnerable. A esto contribuyen en alto grado las descomunales tasas de desempleo, originadas en la desindustrialización del país y el freno del crecimiento productivo como resultado de las políticas de libre comercio y de especialización de Colombia según las ventajas comparativas naturales. O sea, según la idea de resignarse a la fatalidad de la economía extractiva, convertida en política económica por la dirigencia neoliberal del país.

Por otro lado, se calcula que únicamente la tercera parte de los trabajadores vinculados al sistema de pensiones tiene posibilidades de pensionarse. Una de las razones de esta paradoja es el aumento de la rotación en la nómina de las empresas y la volatilidad del empleo, que implica la interrupción en los aportes de los trabajadores que pierden sus empleos. Así mismo, influye el auge de la contratación informal para eludir la cotización a la seguridad social, junto con la alta proporción de empleados por cuenta propia que cotiza como independientes, es decir, sin el valioso aporte de las empresas. Esto le dificulta enormemente al cotizante mantener la vinculación al sistema pensional y propicia una falta de continuidad en el pago de las cuotas que impide a la mayoría completar las semanas de cotización requeridas para acceder a la pensión en cualquiera de los regímenes vigentes.

En la situación actual, ni el régimen público de prima media (RPM) sumado a los regímenes exceptuados del sector público, ni mucho menos el régimen de ahorro individual (RAI) pueden garantizar a la población que permanece marginada este beneficio de la seguridad social. La incertidumbre económica, las rentas insuficientes e imposibilidad de ahorro de esta amplia franja de la población la inhabilita como aportante permanente a ninguno de los sistemas actuales. No parece haber otra forma de ampliar la cobertura pensional a que el Estado asuma la obligación social de proporcionar directamente una pensión básica a esa mayoría que no tiene posibilidades de lograrlo dentro del actual sistema general de pensiones. Eso significa la creación y aplicación amplia de un pilar no contributivo como el que plantean varios analistas. Algunos opinan que el actual subsidio “Colombia mayor”, si se lo despoja de su categoría residual de ayuda asistencialista y se lo vigoriza en cubrimiento y cuantía, podría ser el punto de partida y transformarse en ese pilar complementario.

La política económica y el desfase entre ingresos y gastos pensionales

Sin duda, los ingresos económicos del sistema pensional en su conjunto también se han visto menoscabados por la evolución del mercado laboral hacia la estructura socialmente regresiva referida anteriormente. Sin embargo, el sistema público de pensiones ha sido el más afectado ya que la Ley 100 se propuso trasladarle a los Administradores de Fondos Privados (AFP) todas las ventajas del sistema público y ninguno de sus problemas.

Durante un tiempo se impuso la congelación de afiliaciones al RPM, mientras que los fondos privados se enfocaron en desplegar una fuerza de ventas formidable dedicada a sonsacarle los afiliados más jóvenes al sistema público, ofreciendo perspectivas de beneficios que hoy se ha comprobado engañosas: mientras un afiliado al RPM se está pensionando con una tasa promedio de remplazo del 64%, uno del RAI apenas logra el 27% del promedio de ingresos de los últimos 10 años cotizados (datos de Kalmanovitz). Además, la mayoría de los usuarios del RAI se han pensionado con el salario mínimo legal, con el agravante de que en muchos casos los fondos privados han apelado a los recursos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima para completar la mesada básica. Esta realidad ha provocado que muchos afiliados a quienes luego se cerró el regreso al RPM hayan procedido a reclamar ante los tribunales de justicia el derecho a revertir su traslado al régimen privado en vista de la desinformación con la que los gestores del RAI persuadieron a quienes se trasladaron desde el régimen público.

Desde su origen en la Ley 100 -la misma que creó el sistema de EPS para la administración privada de la salud- el Régimen de Ahorro Individual, RAI, se hizo para entregarle al sector financiero el ahorro pensional de los trabajadores. Y su crecimiento se fundamentó en el traslado a los fondos privados de los saldos de los ahorros acumulados en el sistema público como “bono pensional” de quienes migraban a éstos. Se inició un proceso en que estos fondos, con apoyo abierto de los gobiernos, le sustraían al régimen público de prima media la mayoría de aportantes que constituyen su fuente de ingresos, pero por selección adversa le dejaban los pensionados y los trabajadores próximos a pensionarse.

Como resultado, los bancos y grupos económicos propietarios de los fondos privados de pensiones han acaparado un capital procedente del ahorro de toda la sociedad que supera los $340 billones, equivalentes aproximadamente a un tercio del PIB anual del país, una parte del cual lo prestan al Estado con una tasa de retorno de alrededor de 7%. Pero retienen de los aportes recibidos por los trabajadores y empresas (16% de la nómina) más de una cuarta parte entre pago de seguros, renta propia y descuento para el fondo de garantías de la pensión mínima, lo que contribuye a convertirlos en la rama más lucrativa del sistema financiero con ganancias que pueden superar en 80% las de las ramas restantes, para nada menores.

Adicionalmente, desde 2015 les han levantado las restricciones para financiar las inversiones en empresas de sus mismos propietarios y en consecuencia éstos pueden autoprestarse los dineros de los aportantes sin consideración de los riesgos y asegurándose las condiciones más favorables. Así se observa, por ejemplo, con las inversiones de Porvenir -el fondo de propiedad de Sarmiento Angulo- en los proyectos de las firmas constructoras integrantes de su conglomerado como los de la cuestionada Ruta del Sol II o la vía al Llano, en llave con los bancos del grupo Aval. Si los receptores finales de la inversión fracasan o la rentabilidad de las inversiones se desploma (como ciertos puentes de esas constructoras), las pérdidas terminan asumiéndolas desproporcionadamente los afiliados del fondo privado que verán decaer su ahorro pensional con absoluta impotencia. El fondo privado de pensiones ya ha retirado con creces y por adelantado su comisión fija de los aportes recibidos mensualmente. Cualquier parecido con los abusos de la tributación en tiempos de la colonia no es mera coincidencia.

Los resultados de los dos sistemas y la financiación del Estado

Hasta ahora los fondos privados, que tienen 6,6 millones de afiliados cotizantes efectivos, han pensionado algo más de 230 mil personas, gran parte con salario mínimo; mientras Colpensiones, con 2,6 millones de afiliados que cotizan, tiene cerca de 1,4 millones de pensionados con uno, dos o más salarios mínimos (y un 1,1% con más de 10 SMLV). En el intervalo se han regresado del RAI al RPM cerca de un millón de aportantes, claramente decepcionados con las perspectivas desventajosas de pensionarse en el sistema de ahorro individual colombiano. Y ante el fracaso del RAI como sistema pensional, el Gobierno ha optado por permitir una migración mayor hacia el RPM, pero se inclina por favorecer a los fondos privados por la vía de autorizar el traslado de sólo los cotizantes más próximos a pensionarse para que lo hagan con cargo a Colpensiones, mientras retiene en los fondos privados a los trabajadores con mayor horizonte de aportes esperados y más lejana jubilación.

Un traslado completo al RPM de los afiliados del RAI probablemente convertiría el déficit de ingresos de Colpensiones en superávit, como el que tuvo su predecesor el ISS hasta que el gobierno central se apropió de su ahorro, pero eso no les interesa a los bancos privados ni a los gobiernos neoliberales. El esquema establecido con los fondos privados consiste en que estos canalizan el ahorro forzoso de la sociedad para hacer el negocio de financiar no sólo a las grandes empresas sino al Estado, que les ofrece una buena renta continua y segura por sus préstamos en TES. Lo secundario en este esquema son las pensiones.

A través de su gremio Asofondos, los fondos privados se defienden de las criticas tratando de presentar a su competencia, Colpensiones, como un sistema ruinoso para el Estado. Una argucia rebuscada con la que tratan de justificar su propio declive causado por la creciente decepción de sus afiliados. Pero, además, como muestran las cifras, no es cierto que las transferencias del gobierno central para las pensiones estén destinadas particularmente al sistema de prima media. Dichas transferencias representan este año 3,9% del PIB, que se distribuyen en el siguiente orden: 1,15% para los pensionados de la Rama Ejecutiva y Judicial, 1% para los de las Fuerzas Armadas y la Policía, 1% para Colpensiones y 0,75% para las pensiones del magisterio. Claramente, los subsidios pensionales del Estado que escandalizan a los defensores de los fondos privados se causan principalmente por los déficits de los regímenes exceptuados del sistema general de pensiones más que por el RPM. Pero aún si no fuera así, el Estado no estaría sino haciendo la contribución a la que se comprometió cuando se creó el RPM (y en más de medio siglo nunca cumplió). Así mismo estaría asumiendo sus nuevas obligaciones constitucionales relacionadas con garantizar los derechos sociales de los colombianos, reconocidos en la Constitución del 91, de las que se apartó con la Ley 100/93 según demuestran los hechos.

El doble discurso del Gobierno frente al problema pensional

Pese a que en campaña Iván Duque habló de una reforma pensional que corregiría la inequidad social en las pensiones, la promesa se quedó en palabras como ha sucedido con la casi totalidad de sus anuncios. Por el contrario, en una demostración de su estrecha visión en este campo, una vez declaró la emergencia sanitaria en mayo de 2020 Duque pretendió con su ministro Carrasquilla promover un traslado selectivo de afiliados del RAI a Colpensiones, valiéndose de un decreto ley. Esto con el único fin de fondearse con los “bonos pensionales” que los fondos privados deberían trasladarle a esta entidad y serían endosados al Ministerio de Hacienda. La jugada del Gobierno habría conseguido deteriorar la situación financiera de Colpensiones que se quedaría “con el pecado y sin el género”. Pero la maniobra se frustró porque la Corte Constitucional desaprobó esa parte del decreto ley.

Con un cálculo similar pero esta vez con el fin de disminuir por corto plazo las transferencias del Estado a Colpensiones a cambio de aumentar su pasivo pensional, el mismo plan conocido ahora como “traslado exprés” se introdujo como mico en la Ley de Presupuesto y al final nuevamente fue desaprobado por razones constitucionales. Un antecedente de estas astucias financieras fue la toma por el Gobierno de los recursos de Fonpet, el fondo para las pensiones de los entes territoriales, para ponerlos a disposición del Ministerio de Hacienda a través del recién creado Fome, sin compromiso concreto sobre su devolución. Todo lo anterior muestra que la preocupación por la sostenibilidad de los regímenes de pensiones y por el pasivo pensional es mucho más retórica que real y el Gobierno no ve inconveniente en convertir las reservas pensionales en caja menor para sus gastos.

Los economistas ortodoxos, dentro y fuera del Gobierno, fingen una profunda preocupación repitiendo el estribillo de que “el problema es que los subsidios del Estado llegan más a quienes no los necesita”, pero lo usan para descalificar en general el papel del Estado como soporte del sistema pensional. Y se niegan a precisar una propuesta de un subsidio más equitativo, menos aun si resulta fiscalmente más costoso, a sabiendas de que lo gastado en pensiones por el Estado colombiano es realmente modesto comparado con los otros países.

Hay, sin embargo, otras propuestas concretas como las que hace el economista y exsecretario de Hacienda distrital, Ricardo Bonilla. El profesor Bonilla propone que el Estado asuma directamente la pensión mínima para quienes no tienen posibilidad de pensionarse en ninguno de los regímenes actuales, al tiempo que se disminuyan los excesivos beneficios de los regímenes exceptuados fijando topes por debajo de los 25 SMLV de hoy. Y que las personas de más altos ingresos pasen a cotizar en los fondos privados mientras se mantiene el RPM para los cotizantes de salarios medios y bajos con posibilidad laboral de pensionarse. Algo similar a lo que tienen los países con sistemas pensionales más avanzados como Islandia, Holanda o Dinamarca.

El debate ya se ha abierto. No es excesivo esperar que un nuevo gobierno que tenga en cuenta los intereses de la mayoría pueda emprender la construcción de un sistema general de pensiones socialmente incluyente, equitativo y con soluciones efectivas para los diversos segmentos de la sociedad. En ese contexto se podrán revisar con mayor objetividad temas como las edades de jubilación y las tarifas de cotización. Y la idea economicista y simple de que las pensiones no son otra cosa que una bomba fiscal, será probablemente olvidada o considerada un sofisma de distracción.

Noviembre 30 de 2021