El peso de la especulación en las tarifas de energía y la regulación de los servicios públicos

El debate público sobre el incremento inmoderado de las tarifas de energía se viene desarrollando casi desde la iniciación del presente Gobierno. Hay dos razones principales para que esto ocurra. La primera es que la contribución de este rubro al incremento del Índice de precios al Consumidor, IPC, es desproporcionada: ha pasado de representar el 2,86% en 2008 al 13,36% en 2022, tomando como referencia el cálculo que hacen estudios del Banco de la República (Lozano y Rincón, 2010) sobre el impacto del alza porcentual de estas tarifas en los puntos que aumenta el IPC y dado que subieron 22,4% durante el año pasado, casi el doble de la inflación anual. Es decir, el golpe de las facturas de electricidad al costo de la canasta familiar es cuantioso y se vuelve confiscatorio del ingreso de las familias, particularmente en regiones como la Costa Atlántica donde el alza fue de más de 40%, muy superior al promedio nacional.

La segunda razón es el cambio en las prioridades del Estado, que en cabeza del gobierno de Gustavo Petro son los derechos constitucionales de los colombianos y no los beneficios privados de las grandes empresas. Es evidente que en los gobiernos anteriores, por encima de los intereses públicos han prevalecido los de las poderosas empresas del sector, agenciados por asociaciones gremiales como Andesco, Acolgen y ACP. Así mismo, la función de regulación de los servicios públicos por el Estado, que equilibraría la balanza en un contexto de privatización normado por las leyes 142 y 143 de 1994, no se ha destacado entre las preocupaciones de los mandatarios precedentes. Tales gobiernos asumieron sin fundamento que los entes creados como la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, son inmunes a la cooptación por los conglomerados empresariales. Pero no es raro observar la existencia de una puerta giratoria entre el sector público y el privado que permite pasar de regulador a regulado. La verdad es que desde el nombramiento de cada miembro de la Junta de la CREG por el gobierno de turno suelen influir las consideraciones políticas, no ajenas a los intereses gremiales, y no exclusivamente los títulos académicos o la trayectoria profesional como se presume. Así lo demuestra el último personaje designado por el gobierno de Duque, cuya flagrante insolvencia no resistió una revisión posterior de las condiciones mínimas para el cargo.

Para la población colombiana el desarrollo del sector de servicios públicos en las tres décadas que cumplen las reformas neoliberales está lejos de ser el éxito formidable que proclaman los gremios empresariales del sector. El acceso a los servicios para la mayoría de la gente está muy restringido por sus altos costos y la limitada infraestructura en regiones enteras como la Costa Atlántica. Y el peso de este gasto en la canasta familiar en todo el país se convierte cada vez más en un lastre para el mejoramiento del nivel de vida de amplios sectores populares. El esquema vigente ha tenido también enormes fracasos y grandes desfalcos de recursos públicos como el de Electricaribe. Y pese a los subsidios cruzados de los estratos altos (5 y 6) hacia los estratos bajos (1,2 y 3), el costo de los servicios públicos es hoy una dura carga para los sectores de menores ingresos. El desbordamiento actual del valor de las facturas de energía es uno de los hechos contundentes que pone en tela de juicio los supuestos beneficios sociales incomparables de la privatización de los servicios públicos. E igualmente plantea serias dudas sobre la capacidad de regular las tarifas por medio de los mecanismos adoptados en las leyes que hace casi 30 años le abrieron al capital privado este campo de negocios.

Frente a los reiterados reclamos ciudadanos por la escalada alcista de la energía y en vista de los pobres logros de las gestiones de concertación con las empresas del sector -así como de la falta de voluntad de la CREG en dar una respuesta regulatoria efectiva- el presidente Petro decidió en febrero de este año asumir directamente por tres meses la tarea de la regulación mediante el decreto 0227. Pero los interesados en impedir un control más riguroso instauraron una aviesa demanda y lograron 15 días después que el Consejo de Estado suspendiera la vigencia del decreto. Con ello lograron los opositores obstruir por ahora la acción de control directa de las tarifas por el Gobierno y la bloquearon también en las facultades conferidas al jefe de Estado en el Plan de Desarrollo.

Previamente, a través de sus voceros gremiales Andesco y Acolgen, las empresas interesadas en seguir gozando de las altas contribuciones forzosas de los usuarios al alza de sus ganancias habían iniciado una amplia ofensiva a través de los medios, enfocada en convencer a la opinión pública que no hay justificación para un mayor control del Estado sobre las tarifas. Según ellos, el alza de tarifas está respaldada por criterios exclusivamente técnicos y todo intento de ponerlas en cintura no sólo sería antitécnico (o populista) sino que pondría al país al borde de un apagón. No dudaron para ello en abrirle los micrófonos a una inconforme exviceministra de Minas y Energía y usar sus comentarios tendenciosos, basados solo en rumores, para sembrar dudas sobre el supuesto riesgo inminente de un apagón que afectaría a Bogotá, así como a algunos departamentos de la región central y suroccidental del país. La Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, que tiene la información real y precisa sobre el tema, tuvo que salir a desmentir esta falsa noticia destinada a crear pánico económico. Pero parece que quienes se oponen a los controles del estado en defensa del interés público tampoco están dispuestos a respetar esos límites legales.

Aquellos que sostienen que la regulación del sector realizada por la CREG es irreprochable, concluyen que una interferencia directa del Ejecutivo en esta labor solo generaría consecuencias negativas, porque con la normativa actual se optimiza el uso de los recursos en el desarrollo y ampliación de esa actividad, al tiempo que se le ofrece al usuario el mejor precio posible. Por eso, disminuir las tarifas no sería viable racionalmente. Pero cabe poner en duda esta premisa desde varios ángulos. Uno es que en el campo de los servicios públicos estamos ante monopolios naturales y un mercado cautivo. Por tanto, la colusión de los agentes económicos para manipular los precios no es solo posible sino absolutamente frecuente. Fraccionar la actividad en varias etapas como está hoy (generación, transmisión, distribución y comercialización) puede reducir el riesgo, pero si se permite una integración vertical como la que ha tolerado la CREG, donde los grandes operadores son generadores y comercializadores y a veces distribuidores a la vez, no hay competencia real sino oligopolios que abusarán de su posición dominante en los precios.

En ese sentido, la competencia en la bolsa de energía entre generadores para vender el Kw/hora a los comercializadores es una ficción porque estos últimos preferirán comprar al generador de su misma casa; y el usuario, sin alternativas efectivas para escoger, estará obligado a pagar el precio que le cobren. ¿La CREG está haciendo algo mediante regulación en las tarifas para defender al consumidor de los abusos que se presentan? ¿Hasta qué punto el principio de “suficiencia financiera”, determinante en las leyes de servicios públicos de 1994 como condición para los operadores, cobija no solo las ganancias normales de las empresas sino hasta megautilidades originadas en la especulación con los precios?

Una parte de la respuesta a estas dudas se puede desprender de las explicaciones sobre el valor de las tarifas actuales por parte de Camilo Sánchez, presidente de Andesco, cuando dice que 80% de la energía que se está consumiendo hoy se negoció en contratos hace años y el 20% restante que se consigue en la bolsa de energía “se está negociando bajo las condiciones futuras, no las de ahora”. Entonces cabe preguntar, si los precios que se cobran hoy se basan solo en expectativas pasadas o futuras y no se tiene en cuenta la realidad presente (con la energía barata de los embalses llenos), ¿por qué no hay un sistema de ajuste que permita corregir continuamente las evidentes inexactitudes de los pronósticos, mediante tarifas actuales favorables a los usuarios? ¿Acaso será porque en dichos pronósticos los inversionistas dueños de las empresas se sobreaseguran contra todo riesgo posible con recargos exagerados en las tarifas cotizadas? Además, ¿por qué en la actualización de precios tiene un peso determinante IPC, afectado por factores ajenos al sector como el precio de los alimentos, en lugar de una canasta específica de bienes ligados a la prestación del servicio que reflejen más fielmente la evolución de sus costos? Obviamente, si factores como esos son los fundamentos del sistema tarifario, podemos concordar con el presidente Petro en que los precios se forman bajo una lógica especulativa.

Sorprende, en efecto, la semejanza de este esquema de determinación de las tarifas eléctricas con el de los mercados internacionales de futuros que opera en las materias primas o commodities. Pero hay una diferencia de fondo: en el caso de estos últimos se trata de diversos bienes de consumo, mercados sometidos a la competencia real y es un campo de acción propio de los especuladores, mientras en los servicios públicos su función se relaciona con derechos humanos de acceso a los servicios esenciales que influyen en las condiciones de vida de la gente. E inclusive si se consideran mercancías, estarían destinados a mercados cautivos y por tanto tendrían que ser objeto de un estricto control antimonopolio por el Estado. Es evidente que en un esquema económico mixto en cuanto a las empresas participantes, con alta presencia de capitales privados como en Colombia, se requiere un sistema de regulación de precios basado en los costos reales del servicio y sus proyecciones sustentables y no en supuestos empresariales no sometidos a comprobaciones y ajustes posteriores. Sin duda esto último crea un amplio margen para la especulación y el abuso en contra del usuario. Mientras las comisiones reguladoras de los servicios como la CREG se limiten a aplicar los criterios de mercado anclados en las expectativas de los agentes económicos, pueden revestirlos de un ropaje técnico, pero su tarea será ajena a ejercer una función reguladora efectiva. Es decir, una regulación que al tiempo que permita la remuneración razonable del capital invertido para estimular la inversión, garantice cumplir la meta esencial de los servicios públicos en un Estado social de derecho: asegurar el acceso universal de la población.